Incompatibili col diritto comunitario le sanzioni penali italiane applicate alla raccolta di scommesse

COMUNICATO STAMPA n. 20/07

6 marzo 2007

Sentenza della Corte di giustizia nei procedimenti riuniti C- 338/04, C-359/04 e C-360/04

Procedimenti penali a carico di Massimiliano Placanica e altri

LA CORTE DI GIUSTIZIA GIUDICA INCOMPATIBILI CON IL DIRITTO COMUNITARIO LE SANZIONI PENALI ITALIANE APPLICATE ALLA RACCOLTA DI SCOMMESSE DA PARTE DI INTERMEDIARI CHE OPERANO PER CONTO DI SOCIETÀ STRANIERE

Uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato adempimento di una formalità amministrativa che esso rifiuta o rende impossibile in violazione del diritto comunitario

Secondo la legge italiana, l'organizzazione di giochi di azzardo o la raccolta di scommesse richiede la previa attribuzione di una concessione e di un'autorizzazione di polizia. Qualsiasi violazione di tale normativa è passibile di sanzioni penali che possono andare fino ad una pena detentiva di tre anni.

Nel 1999, le autorità italiane competenti hanno attribuito, in seguito a bandi di gara, 1000 concessioni per la gestione di scommesse sulle competizioni sportive e 671 nuove concessioni per le competizioni ippiche (329 concessioni esistenti sono state automaticamente rinnovate). Queste concessioni erano valide per sei anni e rinnovabili per un ulteriore periodo di sei anni. I bandi di gara escludevano in particolare gli operatori costituiti in forma di società, le cui azioni erano quotate nei mercati regolamentati.

Tra questi operatori figurava la società di diritto inglese Stanley International Betting Ltd, titolare di una licenza rilasciata dal comune di Liverpool e facente parte del gruppo Stanley Leisure plc, società inglese quotata alla borsa di Londra, a quel tempo quarto maggior

bookmaker e primo gestore di case da gioco nel Regno Unito. La Stanley opera in Italia tramite l'intermediazione di «centri di trasmissione dati» («CTD»), gestiti da operatori indipendenti legati alla Stanley da contratto, i quali mettono a disposizione degli scommettitori un percorso

telematico che consente loro di accedere al server della Stanley situato nel Regno Unito.

I sigg. Placanica, Palazzese e Sorricchio sono, tutti e tre, gestori di CTD legati alla Stanley. Nel 2004, sono stati avviati a loro carico dinanzi al Tribunale di Larino e al Tribunale di Teramo procedimenti penali per aver esercitato un'attività organizzata di raccolta di scommesse senza la

richiesta autorizzazione di polizia. Questi giudici hanno chiesto alla Corte di giustizia delle Comunità europee se la normativa italiana relativa ai giochi d'azzardo sia compatibile con i principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi.

La Corte di giustizia fa presente innanzi tutto che una normativa che contiene il divieto – penalmente sanzionato – di esercitare attività nel settore dei giochi d'azzardo in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia rilasciate dallo Stato, comporta restrizioni alla libertà

di stabilimento nonché alla libera prestazione dei servizi. Peraltro, le considerazioni di ordine morale, religioso o culturale, nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per

l'individuo e la società che sono collegate ai giochi d'azzardo e alle scommesse possono giustificare siffatte restrizioni. Queste ultime devono tuttavia soddisfare le condizioni di proporzionalità. La Corte esamina quindi le varie condizioni poste dalla normativa italiana.

La concessione

L'Italia persegue una politica espansiva nel settore dei giochi d'azzardo, mirante ad attirare giocatori che esercitano attività di giochi e di scommesse clandestini vietati in quanto tali verso attività autorizzate e regolamentate. La Corte riconosce che, al fine di raggiungere questo

obiettivo, gli operatori autorizzati devono costituire un'alternativa affidabile, ma al tempo stesso attraente, ad un'attività vietata, il che può di per sé comportare l'offerta di una vasta gamma di giochi, una pubblicità di una certa portata e il ricorso a nuove tecniche di distribuzione.

L'obiettivo fatto valere dall'Italia per giustificare la necessità di una concessione è quello di prevenire l'esercizio delle attività nel settore dei giochi d'azzardo per fini criminali. La Corte ammette che un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace che consente di

controllare coloro che operano in tale settore.

Per contro, la Corte non dispone di elementi di fatto sufficienti per valutare la compatibilità della limitazione del numero globale delle concessioni con il diritto comunitario. Il fatto che il numero di concessioni sia stato considerato «sufficiente» per tutto il territorio nazionale

sulla base di una valutazione specifica non può di per sé giustificare gli ostacoli alla libertà di stabilimento nonché alla libera prestazione dei servizi che derivano da tale limitazione. A

tal riguardo, la Corte dichiara che spetta quindi ai giudici nazionali verificare se la normativa nazionale, in quanto limita il numero di soggetti che operano nel settore dei giochi d'azzardo, risponda realmente all'obiettivo invocato, ossia quello mirante a prevenire l'esercizio delle

attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti.

La Corte dichiara inoltre che l'esclusione totale delle società di capitali dalle gare per l'attribuzione delle concessioni va oltre quanto è necessario per raggiungere l'obiettivo di evitare che soggetti che operano nel settore dei giochi d'azzardo siano implicati in attività

criminali o fraudolente. Esistono infatti altri strumenti di controllo dei bilanci e delle attività degli operatori nel settore dei giochi di azzardo che limitano in modo minore la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi (ad esempio, raccogliere informazioni sui loro

rappresentanti o sui loro principali azionisti). La Corte aggiunge che l'illegittimità dell'esclusione di taluni operatori dalle gare obbliga lo Stato membro a stabilire modalità procedurali che garantiscano la tutela dei diritti che questi operatori derivano dall'efficacia diretta del diritto

comunitario (ad esempio, la revoca e la redistribuzione delle precedenti concessioni). Nel frattempo, la mancanza di concessione non può costituire oggetto di sanzioni nei confronti di tali operatori.

L'autorizzazione di polizia

Il procedimento per l'attribuzione di autorizzazioni di polizia presuppone una concessione e recepisce, di conseguenza, gli stessi vizi che inficiano l'attribuzione delle concessioni. La mancanza di autorizzazione non potrà quindi essere addebitata a soggetti che non hanno potuto

ottenere tali autorizzazioni per il fatto di esser stati esclusi dall'attribuzione di una concessione, in violazione del diritto comunitario.

Le sanzioni penali

In linea di principio, la legislazione penale è riservata alla competenza degli Stati membri, ma il diritto comunitario pone limiti a tale competenza: la legislazione penale non può, infatti, limitare

le libertà fondamentali garantite dal diritto comunitario. La Corte ribadisce che uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa, allorché l'adempimento di questa viene rifiutato o è reso impossibile dallo Stato

membro interessato in violazione del diritto comunitario. La Repubblica italiana non può quindi applicare a soggetti quali gli imputati nelle cause principali sanzioni penali per l'esercizio di un'attività organizzata di raccolta di scommesse senza concessione o autorizzazione di polizia.