2 – Il quadro normativo di riferimento

L’assetto normativo dell’ordinamento sportivo italiano è stato profondamente modificato dal decreto legislativo 23 luglio 1999 n. 242, integrato in seguito dal decreto legislativo 8 gennaio 2004 n. 15.

Il predetto d.lgs n. 242/1999 ha dettato una nuova disciplina sull’organizzazione sportiva, sulla struttura e sulle funzioni del CONI, cui è stata conferita personalità giuridica di diritto pubblico, sottoposto alla vigilanza del Ministero per i beni e le attività culturali e definito autorità di disciplina, di regolazione e di gestione delle attività sportive, intese come elemento essenziale della formazione fisica e morale dell’individuo e parte integrante dell’educazione e della cultura nazionale.

Le citate disposizioni hanno, altresì, disciplinato i rapporti tra CONI e Federazioni sportive; in tal modo l’ordinamento del CONI, ente pubblico nazionale, chiamato a svolgere compiti e funzioni di pubblico interesse, risulta caratterizzato dalla presenza di soggetti con personalità giuridica di diritto privato, aventi natura associativa , che concorrono, secondo le modalità stabilite dalla legge e dallo statuto, alla formazione degli organi di governo del CONI stesso.

Le disposizioni surrichiamate hanno garantito poi all’organizzazione periferica dell’Ente (articolata nei Comitati regionali, provinciali e Fiduciari locali) la rappresentanza e la partecipazione al governo negli organi centrali dell’Ente stesso.

La riforma del CONI, iniziata nel 1999, è proseguita con gli articoli 4 e 8 del decreto legge 8 luglio 2002 n. 138, convertito in legge 8 agosto 2002 n. 178; nel 2005, il primo degli esercizi oggetto della presente relazione, ha operato compiutamente a regime il “sistema CONI”, composto dal CONI, ente pubblico nazionale e dalla Spa CONI Servizi, nella configurazione delineata dai predetti articoli.

 Le modifiche hanno, innanzitutto, privato il CONI del potere di gestione delle risorse strumentali e del potere di accertare e di riscuotere le entrate derivanti dalla gestione dei giochi, delle scommesse e dei concorsi pronostici, connessi con le manifestazioni sportive; in particolare, per quanto attiene alla gestione, l’art. 4 della legge n.178/2002 ha imposto al CONI di trasferire, mediante concessione, all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato –AAMS- le funzioni, compresa la riscossione dei relativi proventi, in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, con l’obbligo di versare al CONI stesso quanto di sua pertinenza.

La legge 30 dicembre 2004 n. 311 ( finanziaria 2005) all’articolo 1, commi 281 e 282, ha stabilito poi che, “a partire dal 1 gennaio 2005 una quota parte delle entrate erariali ed extraerariali (derivanti dai concorsi pronostici su base sportiva, dalle scommesse, dal gioco del lotto, dall’enalotto, dal bingo, dagli apparecchi di divertimento ed intrattenimento, dalle lotterie ad estrazione istantanea e differita, nonché da eventuali giochi di istituzione successiva) è destinata al CONI, ai sensi del predetto art. 4 della legge n. 178/2002, per il finanziamento dello sport e che, per il quadriennio 2005 – 2008, le risorse sono stabilite nella misura pari ad euro 450.000.000 annui, comprensive del contributo straordinario finalizzato alla preparazione degli atleti per i Giochi Olimpici invernali di Torino 2006 e  per i Giochi Olimpici di Pechino 2008.

L’articolo 8 della predetta legge n. 178/2002 ha conferito alla società per azioni di nuova costituzione, denominata“ CONI Servizi Spa”, interamente partecipata dal Ministero dell’economia e finanze, tutte le attività strumentali del CONI, prevedendone la successione all’ Ente stesso nei rapporti attivi e passivi, nella titolarità dei beni e nella gestione delle risorse e assorbendone il personale che, dall’ 8 luglio del 2002, è passato alle dipendenze della società di servizi.

Dalla stessa data, oltre al personale, anche gli arredi e gli strumenti tecnici ed informatici degli uffici e delle segreterie degli organi di governo del CONI sono forniti dalla società; il sistema che ne è derivato ha presentato alcune problematiche che incidono sull’intero apparato e in particolare sul funzionamento di alcuni servizi del CONI, quali quelli di particolare riservatezza ed autonomia, dei quali si dirà più avanti.

Le disfunzioni, dovute alla promiscuità nell’uso dei beni e delle risorse ed alla non netta separazione di ruoli e competenze, sono insite nel sistema instaurato dal "riassetto" del 2002 che, allo stato attuale della legislazione, secondo quanto affermato dal CONI, risulterebbero attenuate grazie all’unione personale degli organi di vertice dei due organismi.

Giova qui precisare, in merito alla coincidenza delle cariche di vertice ( all’atto della costituzione della società il Presidente ed il Segretario generale del CONI sono stati nominati rispettivamente Presidente e Consigliere, con l’incarico di Amministratore delegato, della società stessa), che la Corte ha già avuto modo di rilevare, nella precedente relazione, che “ tale sistema non appare in linea con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa e della distinzione dei compiti dei due enti e che la coincidenza delle cariche pubbliche dovrebbe essere limitata alla fase di avvio della società”.

Sulla questione è intervenuto il legislatore, il quale con l’art. 34 bis della legge 9 marzo 2006 n. 80, di conversione del decreto legge 10 gennaio 2006 n. 34, ha statuito che “ al fine di garantire il coordinamento e la sinergia delle funzioni della Società con quelle dell’Ente, le rispettive cariche di vertice possono coincidere”.

Indipendentemente dall’ attuale situazione caratterizzata dall’unione personale di alcuni organi di governo dei due enti, non par dubbio che la soluzione attuale risulti inadeguata oltre che per il funzionamento degli uffici del CONI, soprattutto per lo svolgimento dei compiti direzionali e di controllo sulle Federazioni, nonché di controllo sulla quantità e qualità dei servizi resi dalla CONI Servizi, anche al fine di verificare, con il massimo grado di attendibilità ed obiettività, la conformità dei servizi stessi agli indirizzi impartiti dalla Giunta nazionale e trasfusi nel contratto di servizio. Si richiama, in proposito, il contenuto dell’art. 9 del vigente Statuto che demanda, tra l’altro, al Segretario Generale del CONI l’organizzazione generale degli uffici, anche per l’attuazione e la verifica, sulla base delle direttive della Giunta Nazionale, di quanto stabilito nel contratto di servizio.

I processi di "depatrimonializzazione" e di "esternalizzazione" delle funzioni gestorie hanno fatto sì che il CONI divenisse un Ente di natura meramente esponenziale, le cui funzioni acquistano rilevanza giuridica soltanto in singoli momenti ben individuati dalla specifica disciplina regolatrice, tanto da porre in dubbio la sua esatta configurazione nell’ordinamento statale.

In tale contesto è da rilevare che le sostanziali modifiche che hanno interessato il CONI negli ultimi anni e che ne hanno mutato l’originaria configurazione di ente pubblico rendono del tutto particolare ed atipica l’attività di gestione dell’Ente che, spogliato dei requisiti che caratterizzano in generale gli enti pubblici (quali la gestione del personale e dei beni patrimoniali e strumentali), ha conservato, oltre alla  funzione istituzionale di indirizzo, promozione, regolazione e programmazione del settore dello sport, soltanto la gestione delle somme destinate al funzionamento dei propri organi di governo e dei rapporti con le associazioni sportive, provvedendo all’erogazione dei contributi alle stesse, tramite la CONI Servizi, secondo le condizioni e modalità definite con il contratto di servizio.

L’attività gestoria resta riservata invece alla Società di servizi che si configura come soggetto di diritto privato con compiti di carattere strumentale ed operativo per l’utilizzazione delle risorse finanziarie necessarie per il conseguimento degli obiettivi ed per il soddisfacimento delle finalità istituzionali dell’Ente CONI.

Alla normativa di rango primario fin qui descritta ha fatto seguito lo Statuto del CONI, adottato dal Consiglio Nazionale il 23 marzo 2004 ed approvato con DM 23 giugno 2004 che ha, tra l’altro, con l’art. 36 -quater- previsto che “il Regolamento di amministrazione e contabilità del CONI è ispirato ai principi civilistici, in applicazione dell’art. 13, comma 1, del d. lgs 29 ottobre 1999 n. 419”.

Si sottolinea che, con la precedente delibera n.63/2005, questa Corte aveva rilevato la necessità dell’adeguamento del Regolamento di amministrazione e contabilità, emanato nel 2001, al nuovo assetto organizzativo e funzionale del CONI, tracciato dalla legge n. 178/2002: ciò è avvenuto con il nuovo Regolamento, deliberato il 20 aprile 2006 ed approvato nel novembre dello stesso anno dal Ministero per i beni e le attività culturali.

Le nuove disposizioni regolamentari (che non hanno avuto applicazione nel biennio in esame, essendo entrate in vigore il 1 gennaio 2007, ai sensi dell’art. 52 delle disposizioni transitorie e finali dello stesso testo normativo) prevedono, al fine di raggiungere una contabilità omogenea nel “ sistema CONI”, cioè fra CONI, CONI Servizi e Federazioni sportive nazionali, la modifica dei principi contabili, consistente, fra l’altro, :

nell’introduzione di un sistema contabile di tipo economico – patrimoniale;

nella previsione di un bilancio “unico” dell’Ente, inclusivo delle risultanze contabili delle attività delle strutture centrali e di quelle territoriali;

nell’uso di schemi di bilancio improntati ai nuovi principi contabili costituiti dal conto economico, dallo stato patrimoniale e dalla nota integrativa.

Il Budget annuale per il 2007, composto dal Budget economico, dal Budget degli investimenti/dismissioni e dagli allegati, formulato sulla base del nuovo Regolamento, risulta comprensivo dei risultati della gestione della struttura centrale e di quelle periferiche “con conseguente incremento dei costi e dei ricavi rispetto agli esercizi precedenti”, come riferisce il Ministero dell’economia e delle finanze, in sede di approvazione del Budget 2007.