Il Parere del Consiglio di Stato del 27-2-2006

CONSIGLIO DI STATO

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza del 27 febbraio 2006

N. della Sezione: 746/06

OGGETTO: Ministero delle attività produttive.

Schema di d.P.R. recante attuazione dell’art. 150 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209,

concernente la disciplina del sistema di risarcimento diretto.

Riesame.

La Sezione

Vista la relazione trasmessa dal Ministero delle attività produttive, Direzione generale per il

commer-cio, le assicurazioni ed i servizi, trasmessa con nota n. 0014776-17.9.3, in data 30

novembre 2005, e la documentazione allegata;

Visto il parere reso nell’Adunanza del 19 dicembre 2005;

Vista la nota n. 0000789, in data 17 gennaio 2006, con cui il Ministero procedente - Ufficio

legislativo ha comunicato i termini con cui intendeva dare adempimento al parere reso dal questa

Sezione nella Adunanza del 19 dicembre 2005;

Vista la successiva nota in data 8 febbraio 2006, n. 0002224-17.9.3/2, con cui il Ministero ha

chiesto un nuovo definitivo parere che esamini in modo particolare le argomentazioni e le

indicazioni recate nel parere reso dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM),

sulla base dell’art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287.

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Paolo De Ioanna;

PREMESSO:

1. L’art. 150 (Disciplina del sistema di risarcimento diretto) del “Codice delle assicurazioni� (d.lgs.

7 settembre 2005, n. 205), stabilisce che con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta

del Ministro delle attività produttive, sono disciplinati gli elementi costitutivi della disciplina del

sistema di risarcimento diretto che si applica solo nelle ipotesi di danno al veicolo e di lesioni di

lieve entità al conducente, secondo la definizione che di tale lesione “lieve� fornisce l’art. 139 del

Codice; tali elementi costitutivi sono rappresentati da: i criteri di determinazione del grado di

responsabilità delle parti, anche per la definizione dei rapporti interni tra le imprese di

assicurazione; il contenuto e le modalità di presentazione della denuncia di sinistro e gli

adempimenti per il risarcimento del danno; le modalità, le condizioni e gli adempimenti

dell’impresa di assicurazione per il risarcimento del danno; i limiti e le condizioni di risarcibilità dei

danni accessori; i principi per la cooperazione tra le imprese di assicurazione, ivi compresi i

benefici derivanti agli assicurati dal sistema di risarcimento diretto.

La vigilanza sul sistema di risarcimento diretto e sui principi adottati dalle imprese per assicurare la

tutela dei danneggiati, il corretto svolgimento delle operazioni di liquidazione e la stabilità delle

imprese, è intestata all’ISVAP, secondo la tecnica utilizzata nel Codice delle assicurazioni.

2. Lo schema di d.P.R. in esame, emanato entro i termini previsti dal citato art. 150, provvede a dare

attuazione alla cornice normativa secondaria entro cui dovranno operare le imprese autorizzate ad

esercitare nel territorio della Repubblica italiana l’assicurazione obbligatoria per la responsabilità

civile autoveicoli e che abbiano aderito al sistema del risarcimento diretto.

Gli articoli 5, 6 e 7 disciplinano le modalità con cui il danneggiato deve presentare la richiesta di

risarcimento; gli articoli 8, 9 e 10 disciplinano le modalità con cui l’impresa deve corrispondere

(positivamente o negativamente) alla richiesta del danneggiato; l’art. 11 chiarisce quali sono i

sinistri che non possono essere inclusi nel sistema di risarcimento diretto; l’art. 12 (che fa rinvio ad

un apposta tabella allegata) tipizza alcuni criteri standardizzati di accertamento della responsabilità

dei sinistri, in conformità della disciplina legislativa e regolamentare in materia di circolazione

stradale; l’art. 13 disciplina le modalità di costituzione di uno o più consorzi tra imprese

assicuratrici, ai fini della regolazione dei rapporti organizzativi ed economici per la gestione del

risarcimento diretto; l’art. 14 dovrebbe chiarire quali sono i benefici derivanti agli assicurati; l’art.

15 stabilisce infine che il regolamento entrerà in vigore il 1° luglio 2006 e si applicherà ai sinistri

verificatisi a partire dal 1° agosto 2006.

CONSIDERATO:

1. Vale la pena rimettere brevemente a fuoco alcuni profili presenti nel precedente parere anche in

vista della valutazione che si darà dell’avviso dell’AGCM.

Al riguardo va osservato che le disposizioni recanti la procedura di risarcimento diretto (art. 149) e

la relativa disciplina (art. 150) risultano inserite nel “Codice delle assicurazioni� sulla base degli

elementi e delle indicazioni contenuti nel parere reso dalle competenti Commissioni parlamentari:

non erano presenti nello schema di decreto legislativo sul quale questa Sezione ha previamente

espresso il suo parere (Adunanza del 14 febbraio 2005). Tale circostanza pone oggettivamente

l’esigenza di un esame puntuale della coerenza delle disposizioni recate da tali nuovi articoli con i

criteri direttivi della legge di delega n. 229 del 2003; in particolare, l’art. 4, comma 1, lett. b), tra i

principi e criteri direttivi della delega, pone “la tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti

più deboli, sotto il profilo della trasparenza delle condizioni contrattuali, nonché dell’informativa

preliminare, contestuale e successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo anche alla

correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione dei sinistri�.

E’ evidente che gli artt. 149 e 150 del Codice delle Assicurazioni, nonché il testo in esame, devono

necessariamente adeguarsi ai principi e criteri direttivi recati dalla legge delega: e tra questi vi è

l’espressa indicazione della tutela del consumatore e del contraente più debole.

Lo schema del risarcimento diretto, infatti, si fonda sull’idea di trasformare la liquidazione RCAuto

da un sistema regolato solo da una fonte eteronoma (le norme del codice civile) in un sistema

regolato anche dalle parti.

E se è vero che il danneggiato, al momento del sinistro, ha rapporti solo con la propria compagnia

assicurativa, che già conosce e sulla quale ha certamente un potere contrattuale molto maggiore, è

anche vero che, come il Consiglio di Stato ha chiarito nel parere del 19 dicembre 2005, la questione

centrale sta nella organizzazione del nuovo sistema che deve essere idoneo a tradurre i benefici

della “ottimizzazione della gestione�, “controllo dei costi� e “innovazione dei contratti� (come

previsto dall’art. 14 dello schema di regolamento) in elementi di abbattimento dei costi e quindi di

tutela dei contraenti deboli. In altri termini la tutela del consumatore si ottiene intensificando, da un

lato, la trasparenza e la concorrenza, e dall’altro fissando ex ante i criteri di ripartizione delle

responsabilità.

2. In questa prospettiva - come si era rilevato nel parere interlocutorio - è apprezzabile che tali

criteri siano tipizzati sulla base della casistica più ricorrente e formalizzati in un apposito allegato.

Si tratta di una presentazione molto stilizzata della casistica standard che naturalmente non esclude

che “ogni sinistro andrà valutato nel caso concreto, tenendo conto anche di ulteriori circostanze che

possono aver influito� sulla sua dinamica. Proprio la tipizzazione della casistica e la prospettiva di

una procedura semplificata per la liquidazione dei danni, rendono particolarmente importante la

funzione di assistenza tecnica ed informativa demandata all’impresa (art.9). E tale assistenza appare

tanto più necessaria ed impegnativa per l’impresa in quanto lo schema intende escludere la

risarcibilità delle spese di assistenza legale eventualmente sopportate dal danneggiato (vedi punto

successivo). A fronte della scelta di tale schema semplificato, il danneggiato ha la certezza di tempi

definiti per vedersi liquidato il danno e fatta una proposta impegnativa da parte dell’impresa.

3. Rimangono peraltro alcune questioni meritevoli di approfondimento.

La prima riguarda i danni accessori, i limiti e le condizioni di risarcibilità. Il testo, al riguardo,

dispone che “ai fini dell’offerta di risarcimento del danno formulata dall’impresa non sono

considerati danni accessori le spese sostenute dal danneggiato per consulenza o assistenza

professionale diversa da quella medico legale� (art. 9, comma 3). Questa formulazione esclude

quindi in modo espresso tutte le altre forme di assistenza professionale, incluse quelle riferite ad

attività di consulenza legale, che il danneggiato abbia ritenuto di attivare in vista della procedura di

risarcimento diretto. Si tratta indubbiamente di una consistente restrizione dell’area del danno

risarcibile, alla quale però fanno da riscontro per il danneggiato concreti benefici derivanti dal

sistema di risarcimento diretto, benefici in termini di rapidità e certezza della liquidazione;

riduzione del premio e altro.

A ciò si aggiunga che si tratta di una restrizione consapevolmente e liberamente accettata dal

danneggiato che intende utilizzare questo meccanismo risarcitorio. Va infatti tenuto presente che

nel sistema delineato dagli artt. 149 e 150 del Codice il danneggiato resta comunque libero di non

accettare l’offerta dell’impresa e di procedere in via giudiziale, dove il criterio della risarcibilità del

danno si espande secondo i principi generali. Nel sistema del risarcimento diretto, quindi, assumono

un valore cruciale i benefici (anche patrimoniali) che il danneggiato può ottenere a fronte di una

indubbia restrizione preventiva (liberamente accettata) dell’area dei danni risarcibili. Non vi sono

difficoltà sistematiche a collocare questo meccanismo di risarcimento “semplificato� nell’area

dell’autonomia negoziale delle parti che stipulano il contratto di assicurazione; lo schema

legislativo si preoccupa peraltro di tutelare in modo adeguato il contraente più debole, in termini di

certezza dei tempi della liquidazione e di benefici ottenibili accettando tale schema.

Alla luce di queste considerazioni trova la sua soluzione anche la questione della mancanza nello

schema di benefici specifici e in particolare di una soglia minima di riduzione dei premi.

La preoccupazione espressa in proposito nel parere interlocutorio traeva - e trae - origine dalla

constatazione del carattere obbligatorio del meccanismo del risarcimento diretto (al contrario della

facoltatività del sistema francese), che comporta la consumazione del potere di scelta dell’assicurato

al momento della stipula.

A tal riguardo, occorre convenire che la previsione eteronoma di soglie di riduzione dei premi deve

tenere conto in modo compiuto del disposto della direttiva comunitaria n. 92/49/CEE denominata

“Libertà tariffaria ed abolizione dei controlli preventivi e sistematici sulle tariffe e sui contratti�.

Si ritiene dunque fondata l’obiezione dell’Amministrazione secondo cui non sono possibili forme di

controllo preventivo dei premi, mentre è possibile studiare forme di trasparenza e di controllo

competitività tra le compagnie, monitorate dell’ISVAP, che assecondino tali pratiche anticollusive e

pro-concorrenziali.

4. Quanto ai nuovi elementi di criticità sollevati nel parere dell’AGCM, un rilievo centrale è

attribuito all’art. 13 dello schema di decreto, in particolare là dove prevede la costituzione di uno o

più consorzi fra le imprese cui spetta l’organizzazione e la gestione del sistema del risarcimento

diretto, anche con riferimento alla definizione di regole di cooperazione tecnica per il

funzionamento del sistema, nonché all’individuazione di parametri tecnici ed economici per la

regolazione dei rapporti economici.

L’AGCM ritiene che la formulazione dell’art. 150 del Codice non esiga l’individuazione di un tale

artificioso strumento giuridico, considerando che la regolazione e gestione del sistema possono ben

realizzarsi con una mera convenzione che fissi i criteri necessari al funzionamento del sistema.

Il Consorzio realizzerebbe, infatti, una formula organizzativa che, attraverso i suoi organi gestionali,

potrebbe assumere decisioni le quali possono orientare e finanche vincolare le imprese consorziate

su aspetti non strettamente necessari al funzionamento del meccanismo del risarcimento diretto,

come si desume dall’ampiezza delle attività che l’art. 13 dello schema demanda a tali consorzi.

Ne deriva, secondo l’Autorità, il rischio di intese anticoncorrenziali. In particolare, l’AGCM giudica

una superfetazione il comma 5, lett. b), dell’art. 13 dove si prevede che i consorzi “determinano

preventivamente le regole di cooperazione tecnica necessarie per il funzionamento del sistema del

risarcimento diretto�: l’ambito di cooperazione non dovrebbe oltrepassare quanto strettamente

necessario all’individuazione della responsabilità, in virtù di un semplice confronto bilaterale tra le

due imprese interessate e di norme di natura strettamente procedurale che consentano di far

funzionare il sistema.

Analoghe perplessità l’AGCM esprime nei confronti del comma 5, lett. c) sempre dell’art. 13, dove

si dispone che al fine del conguaglio i consorzi individuino “parametri tecnici ed economici che

tengono conto di criteri di efficienza nella gestione, dei costi medi aziendali e del numero dei

risarcimenti effettuati�.

Al riguardo questo Consiglio, sollecitato dalla stessa Amministrazione ad esprimere il proprio

avviso, deve rilevare che la problematica fuoriesce dalla propria area di competenza quanto alla

soluzione “consorzio� in luogo della semplice convenzione. L’Autorità, infatti, non individua una

situazione di illegittimità ma paventa il rischio, consistente, che l’istituto prescelto possa favorirla.

In queste condizioni, non può che rimettersi la questione alla responsabile valutazione

dell’Amministrazione.

Senz’altro condivisibile, invece, l’osservazione specifica relativa all’art. 13, comma 5, lett. c). Non

sembra dubbio che il sistema debba permettere a ciascuna impresa di beneficiare dell’efficienza

derivante dalla gestione dei sinistri dei propri assicurati, stimolando un confronto competitivo sui

costi: andrebbe dunque escluso che, nell’ambito del sistema del risarcimento diretto possano essere

definiti o condivisi parametri tecnici relativi all’attività di risarcimento dei danni svolta da parte

delle imprese.

L’Autorità invita poi il Ministero a tutelare meglio il consumatore, nel caso in cui l’impresa non

ritenga di accedere alla richiesta di risarcimento diretto. Pur condividendosi tali preoccupazioni, non

sembra tuttavia agevole trovare rimedi adeguati ed in particolare appaiono difficilmente attuabili le

soluzioni proposte nel parere citato.

Difatti, quanto alle osservazioni relative alla genericità della disciplina dei casi di esclusione

individuati nell’art. 3, appare difficile pervenire ad una maggiore specificazione; si può al più

suggerire la previsione di un eventuale massimale.

Neanche percorribile è la proposta di prevedere apposite sanzioni in caso di rifiuto ingiustificato:

come giustamente rileva il Ministero, introdurre in via regolamentare sanzioni di natura

amministrativa va al di là del perimetro delegificato della disciplina del risarcimento diretto, come

tracciato dall’art. 150 del Codice.

Quanto all’esplicita previsione di un’azione diretta contro la propria impresa assicuratrice,

anch’essa, attenendo alla disciplina del diritto di azione, appare estranea alla materia della delega e

deve trovare la sua soluzione nell’ambito dei principî generali dell’ordinamento. Per gli stessi

motivi, e a maggior ragione, non appare accoglibile la proposta di escludere la rimborsabilità dei

costi sostenuti dalle imprese nell’ambito degli eventuali giudizi civili provocati dal mancato

accordo sul risarcimento.

5. Infine, il Consiglio prende atto delle modifiche che si propone di introdurre nel testo sulla base

della precedente nota di adempimento del 17 gennaio 2006, agli articoli 5 e 14.

Conviene altresì con le ulteriori modifiche in tema di procedimento di liquidazione, proposte

dall’AGCM e assentite dal Ministero:

previsione di un termine certo per l’avvio della procedura stragiudiziale, qualora risulti

inapplicabile la disciplina del risarcimento diretto;

previsione di un mero allungamento dei termini (anziché della interruzione) in caso di richiesta di

risarcimento incompleta.

6. Sotto il profilo formale, si rileva che il rinvio contenuto nel comma 1 dell’art. 11 dovrebbe essere

all’art. 3 e non all’art. 2.

P.Q.M.

Nelle precedenti considerazioni è il parere del Consiglio di Stato.

Per estratto dal Verbale

Il Segretario della Sezione

(Licia Grassucci)

Visto:

Il Presidente della Sezione

(Giancarlo Coraggio)