Delega processo civile - Testo completo Atto Senato n. 1662

Dossier di documentazione

Servizio del Bilancio

1. Nota di lettura - n. 212 (PDF)

   A.S. 1662: "Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie"

Servizio Studi

1. Dossier - n. 225 (PDF)

   Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie - A.S. 1662

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I primi due articoli dalla nota di lettura

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A.S. n. 1662

Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie - A.S. 1662

Articolo 2
(Strumenti di risoluzione alternativa delle controversie)

L’articolo 2 individua principi e criteri direttivi per modificare la disciplina della mediazione e della negoziazione assistita. Si tratta, nel primo caso, di intervenire sul catalogo di controversie per le quali la mediazione è condizione di procedibilità dell’azione e, nel secondo caso, di potenziare l’istituto consentendo lo svolgimento di una istruttoria stragiudiziale.

In particolare, le lettere a), b) e c) attengono alla modifica della disciplina della mediazione obbligatoria.

Si ricorda che la disciplina della mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali è contenuta nel decreto legislativo n. 28 del 2010 (come modificato nella scorsa legislatura dal decreto-legge n. 69 del 2013) che - in relazione a specifiche controversie – attribuisce alla mediazione un carattere obbligatorio; ciò comporta che il previo esperimento di un tentativo di conciliazione rappresenta una condizione di procedibilità della successiva azione in sede civile.

Le controversie per le quali la mediazione è condizione di procedibilità dell'azione attengono oggi alle seguenti materie: condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno da responsabilità medico-sanitaria e da diffamazione a mezzo stampa o con altro mezzo di pubblicità nonché contratti assicurativi, bancari e finanziari.

La disciplina della mediazione inoltre si caratterizza:

per l’obbligatorietà dell’assistenza di un avvocato;

per una durata che non può essere superiore a 3 mesi.

Il Ministero della giustizia predispone semestralmente relazioni statistiche sull’applicazione della mediazione; le ultime rilevazioni sono relative al settembre 2019.

La norma di delega prevede che il Governo, nel riformare gli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie, debba:

• escludere l’obbligatorietà della mediazione in materia di responsabilità sanitaria (lett. a)) e, in relazione alle medesime controversie, limitare l’accertamento tecnico preventivo previsto come obbligatorio dalla legge sulla responsabilità sanitaria, ai soli casi per i quali l’accertamento del danno richiede una consulenza tecnica (lett. b)).

Si ricorda che attualmente il carattere obbligatorio del tentativo di conciliazione ai fini della procedibilità in sede civile dell’azione è previsto per queste controversie da due fonti legislative diverse, che individuano modalità alternative: l’art. 5 del già richiamato d.lgs. n. 28/2010 e la legge n. 24/2017⁽¹⁾ , che disciplina la responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie.

In particolare, quest’ultima, all’articolo 8 prevede che chi intende esercitare un'azione innanzi al giudice civile relativa a una controversia di risarcimento del danno derivante da responsabilità sanitaria sia tenuto preliminarmente a proporre ricorso ai sensi dell'articolo 696-bis c.p.c. dinanzi al giudice competente; la presentazione del ricorso è condizione di procedibilità della domanda di risarcimento. In alternativa, se non si intende procedere ai sensi dell’art. 696-bis del codice di rito, è possibile esperire il procedimento di mediazione previsto dal decreto legislativo del 2010.

La legge del 2017 rende dunque obbligatoria, in alternativa alla mediazione, la consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite, disciplinata dall’art. 669-bis del codice di rito; l’istituto consente lo svolgimento anticipato di una perizia (prima della fase del merito), con la speranza che l’accertamento fornisca alle parti la possibilità di una valutazione prognostica relativa all'esito della controversia e dunque possa eventualmente dissuaderle dall'intraprendere il processo.

La riforma dunque è volta ad eliminare per le controversie in materia di responsabilità sanitaria la mediazione obbligatoria come disciplinata dal decreto legislativo del 2010 e a limitare l’accertamento tecnico preventivo imposto dalla legge del 2017 ai soli casi nei quali per l’accertamento della responsabilità o la quantificazione del danno sia necessario espletare una consulenza tecnica (ipotesi che dovrebbero essere, peraltro, le più frequenti).

Questa scelta è motivata dalla relazione illustrativa con le statistiche del Ministero della Giustizia che dimostrano come l’istituto della mediazione ex art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 non abbia riscontrato per queste controversie successo: l’accordo tra le parti è raggiunto infatti solo nel 12% dei tentativi.

• escludere l’obbligatorietà della mediazione in materia di contratti finanziari, bancari e assicurativi (lett. a)).

Anche in questo caso le statistiche del Ministero dimostrano che per queste controversie l’obbligatorietà del ricorso alla mediazione non ha sortito gli effetti deflattivi del contenzioso sperati; inoltre, per questo tipo di controversie, operano strumenti diversi di risoluzione alternativa che – stando alla relazione illustrativa – giustificano l’abbandono della strada della mediazione obbligatoria ex art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010.

Quanto alle statistiche sulla mediazione, aggiornate al settembre 2019, se per i contratti assicurativi si raggiunge l’accordo nel 13% dei casi, percentuali ancora più basse risultano per le mediazioni aventi ad oggetto controversie in materia di contratti finanziari (8%) e bancari (6%).

In questi settori, peraltro, operano le procedure di risoluzione alternativa delle controversie previste dal TUIF (d.lgs. n. 58 del 1998⁽²⁾ ), dal Codice delle assicurazioni private (art. 187-ter del d.lgs. n. 209 del 2005) e dal TU delle leggi in materia bancaria e creditizia (art. 128-bis del d.lgs. n. 385 del 1993⁽³⁾ ), procedure che non costituiscono peraltro condizioni di procedibilità dell’azione civile.

• prevedere l’obbligatorietà della mediazione in materia di controversie derivanti dal contratto di mandato e dai rapporti di mediazione (lett. c)).

La riforma intende inserire nel catalogo di controversie per le quali il tentativo di conciliazione è condizione di procedibilità della domanda anche quelle relative ai rapporti di mandato di cui agli articoli 1703 e seguenti del codice civile⁽⁴⁾ , e di mediazione di cui agli articoli 1754 e seguenti del codice civile⁽⁵⁾

Le lettere dad)adh) dettano invece principi e criteri direttivi per la modifica della disciplina della negoziazione assistita.

La convenzione di negoziazione assistita da uno o più avvocati è un ulteriore strumento di composizione stragiudiziale delle controversie introdotto nell’ordinamento dal decreto-legge n. 132/2014.

In particolare, il provvedimento ha richiesto (art. 2) che, all'atto del conferimento dell'incarico, l'avvocato debba informare il cliente della possibilità di ricorrere a tale strumento. La convenzione – che consiste in un accordo tra le parti finalizzato a risolvere in via amichevole la controversia - non incontra limiti di materia esclusi i diritti indisponibili e i contenziosi di lavoro. In relazione al suo concreto contenuto, la convenzione - redatta in forma scritta a pena di nullità - deve indicare sia l'oggetto della controversia che il termine concordato dalle parti per la conclusione della procedura, in ogni caso non inferiore a un mese e non superiore a 3 mesi (fatto salvo un possibile rinnovo di 30 giorni).

L'esperimento del procedimento di negoziazione assistita è condizione di procedibilità dell'azione civile in specifiche materie. Viene, quindi, previsto in tali ipotesi che colui che agisce in giudizio deve preventivamente invitare il convenuto alla stipula della convenzione di negoziazione. Ciò vale:

• per le domande giudiziali relative a controversie in materia di risarcimento del danno da circolazione di veicoli e natanti;
• per le domande di pagamento, a qualsiasi titolo, di somme non superiori a 50 mila euro.

La prima udienza è individuata come limite procedurale entro il quale il convenuto (o il giudice, d'ufficio) può eccepire l'improcedibilità del giudizio per mancato esperimento del procedimento di negoziazione assistita. La condizione di procedibilità si considera avverata in caso di mancata adesione o di rifiuto della negoziazione assistita entro 30 giorni dall'invito nonché per lo spirare del termine mensile per la conclusione del procedimento. E, infine, disciplinata la procedura dei casi in cui una delle parti della negoziazione assistita versi nelle condizioni per l'ammissione al gratuito patrocinio.

Lo stesso provvedimento ha anche disciplinato una particolare forma di negoziazione assistita finalizzata alla soluzione consensuale stragiudiziale delle controversie in materia di separazione personale, di cessazione degli effetti civili e scioglimento del matrimonio. La convenzione, obbligatoriamente assistita da un avvocato per parte, produce gli effetti dei provvedimenti giudiziali che definiscono gli analoghi procedimenti. Spetta agli avvocati delle parti (pena la sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 10.000 euro) trasmettere copia autentica dell'accordo all'ufficiale di stato civile del Comune in cui il matrimonio fu iscritto o trascritto.

Per rendere maggiormente appetibile l'istituto della negoziazione assistita il legislatore ha previsto incentivi fiscali per coloro che se ne avvalgono.

Dati sull’applicazione della negoziazione assistita sono comunicati dal Governo a Parlamento per effetto di uno specifico obbligo di relazione: l’ultima relazione è del maggio 2018 e si riferisce a dati del 2017 (cfr. DOC CCXXVIII, n. 1).

In particolare, la riforma dovrà:

• escludere l’obbligatorietà della negoziazione assistita per le controversie relative alla circolazione stradale (lett. d)).

La norma di delega intende forse riferirsi alle controversie in materia di risarcimento del danno da circolazione di veicoli (ex art. 3 del d.l. n. 132/2014), lasciando inalterata la disciplina della negoziazione delle controversie relative alla circolazione dei natanti.

La relazione illustrativa motiva l’esclusione della circolazione stradale con il fatto che spesso queste controversie “richiedono lo svolgimento di accertamenti di carattere tecnico non compatibili con la procedura di negoziazione.

• consentire la negoziazione assistita da più avvocati anche per le controversie individuali di lavoro (di cui all’art. 409 c.p.c.), senza che la stessa costituisca una condizione di procedibilità dell’azione (lett. e)).

Fermo il rispetto dell’art. 2113 del codice civile - che dichiara invalide le rinunzie e le transazioni relative a diritti indisponibili del lavoratore - la norma di delega fa salve le ulteriori modalità di conciliazione e arbitrato previste dalla contrattazione collettiva (ex art. 412-ter c.p.c.) e aggiunge la possibilità di ricorrere alla negoziazione assistita.

La relazione illustrativa chiarisce che la possibilità di negoziazione è limitata alle controversie in cui si discuta di diritti già negoziabili secondo la legislazione vigente e richiama, a titolo esemplificativo, il diritto al preavviso e il diritto al posto di lavoro.

• semplificare la procedura di negoziazione assistita, anche prevedendo l’utilizzazione di un modello di convenzione elaborato dal Consiglio nazionale forense, salva la possibilità per le parti di utilizzare un modello diverso (lett. f)).

Si ricorda che il CNF ha già predisposto dei fac-simile di convenzione che vengono usualmente utilizzati dai professionisti.

• consentire nell’ambito della procedura di negoziazione assistita una attività di istruzione stragiudiziale (lett. g)), disciplinandone le garanzie, l’utilizzabilità del materiale acquisito, i compensi ulteriori per gli avvocati e le sanzioni per la violazione delle suddette norme (lett. h)).

La relazione illustrativa sostiene che lo scopo dell’anticipazione dell’istruzione probatoria è di consentire alle parti di valutare meglio l’alea del giudizio incoraggiando dunque soluzioni transattive.

La norma di delega, in particolare, mira a consentire nell’ambito della negoziazione assistita l’acquisizione di dichiarazioni da parte di terzi su fatti rilevanti l’oggetto della controversia ed a consentire la richiesta alla controparte di dichiarare per iscritto la verità di fatti ad essa sfavorevoli e favorevoli alla parte richiedente. Tali possibilità dovranno essere previste nella misura in cui le parti, all’interno della convenzione di negoziazione assistita, lo consentano, nel rispetto del principio del contraddittorio, e purché si tratti di negoziazione assistita un avvocato per ciascuna parte.

La disposizione richiama l’art. 2735 c.c. sulla confessione stragiudiziale, in base al quale la stessa, fatta alla parte o a chi la rappresenta, ha la stessa efficacia probatoria di quella giudiziale. Se è fatta a un terzo o se è contenuta in un testamento è liberamente apprezzata dal giudice. La confessione stragiudiziale non può provarsi per testimoni, se verte su un oggetto per il quale la prova testimoniale non è ammessa dalla legge.

Inoltre, in base alla lett. h), nella disciplina dell’istruzione stragiudiziale il Governo dovrà:

• disciplinare la verbalizzazione delle dichiarazioni delle parti e dei terzi, prevedendo idonee garanzie;
• prevedere, laddove parti e terzi non intendano rendere dichiarazioni, misure volte ad anticipare l’intervento del giudice al fine della loro acquisizione;
• introdurre sanzioni penali per chi rende in questa fase dichiarazioni false;
• introdurre conseguenze processuali per la parte che si sottrae all’interrogatorio, consentendo al giudice di tenerne conto in sede di condanna al pagamento delle spese di giudizio e di valutazione della responsabilità aggravata ai sensi dell’art. 96 c.p.c.

La norma di delega richiama inoltre l’art. 642, secondo comma del codice di rito civile, prevedendo che il giudice possa tener conto della condotta della parte che si sottrae all’interrogatorio nell’ambito della istruttoria stragiudiziale anche ai fini dell’esecuzione provvisoria. La disposizione richiamata, peraltro, prevede la concessione dell’esecuzione provvisoria «anche se vi è pericolo di grave pregiudizio nel ritardo, ovvero se il ricorrente produce documentazione sottoscritta dal debitore, comprovante il diritto fatto valere; il giudice può imporre al ricorrente una cauzione». Si valuti l’opportunità di chiarire il significato del rinvio a quanto previsto dall’art. 642, secondo comma, c.p.c. nell’ambito della disciplina delle conseguenze processuali della sottrazione all’interrogatorio.

• disciplinare l’utilizzabilità delle prove acquisite nel corso della procedura di negoziazione nell’eventuale successivo giudizio civile, consentendo comunque al giudice di disporre la rinnovazione delle prove;
• prevedere una maggiorazione non inferiore al 30% del compenso degli avvocati che abbiano fatto ricorso all’istruttoria stragiudiziale, a meno che il giudice non ritenga tale istruttoria abusiva o manifestamente inutile;
• prevedere che gli eventuali abusi commessi dall’avvocato in tale fase siano considerati, indipendentemente da ogni altra responsabilità, gravi illeciti disciplinari.

1) L. 8 marzo 2017, n. 24, Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie.

2) D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52.

3) D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia.

4) Ai sensi dell’art. 1703 c.c. «Il mandato è il contratto col quale una parte si obbliga a compiere uno o più atti giuridici per conto dell'altra».

5) Ai sensi dell’art. 1754 c.c. «È mediatore colui che mette in relazione due o più parti per la conclusione di un affare, senza essere legato ad alcuna di esse da rapporti di collaborazione, di dipendenza o di rappresentanza».